دوشنبه 11 مهر 1390

مختصری از تاریخچه حکمرانی شایسته

در اواسط قرن 14، Ambrogio Lorenzatti نقاش ایتالیایی، نقاشی معروف خود را كه بیانگر تفاوتهای میان حكمرانی خوب و بد است در شهر سانیای ایتالیا به تصویر كشید. این نقاشی كه هنوز درشهرداری سانیا قابل مشاهده است، در قسمتی كه بیانگر حكمرانی خوب است، عدالت و انصاف را بر سریر قدرت نشان می‎دهد و نمایانگر بخشندگی، اعتدال، خرد، ایمان، امید و احسان و قدرت و صلح است. نتیجه این حكمرانی یك شهر زیباست با میادین و خیابانها و قصرها كه در آن زنان جوان در حال رقص، كودكان در حال بازی و مردان در حال كار هستند. شهر پر از فعالیت است و كالای فراوان وجود دارد و مدارس نیز به تصویر كشیده شده‎اند. ١

شهروندان این شهر آشكارا از یك شرایط متوسط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی برخوردارند. در بخشی از نقاشی كه بیانگر حكمرانی بد است، یك هیبت شیطانی بر سریر قدرت است و نمایانگر بی‎رحمی، خیانت، حیله، خشم، منازعه و عدم اعتماد است. نتیجه این حكمرانی، زمینهای بایر است كه در آنها كسی كار نمی‎كند و تنها فعالیت موجود قتل مردان و تجاوز به زنان است.

 

 

اگر چه مفهوم حكمرانی مطلوب ممكن است از زمانهای بسیار دور برای مردم آشنا بوده ولی آنچه امروزه در این ارتباط مطرح است، در گزارشهای بانك جهانی و در ارتباط با برنامه‎های توسعه مطرح شد. بانك جهانی كه تا سال 1989 در اجرای برنامه‎های توسعه و مدیریت بخش عمومی بر اهمیت كاهش نقش دولت در بدست آوردن كارایی اقتصادی بیشتر، تاكید می‎كرد، در گزارش سال 1989 خود در ارتباط با بحران اقتصادی در آفریقا تاكید چندانی بر كوچك كردن دولت نكرده است و مفهوم حكمرانی مطلوب را برای نخستین بار در این گزارش مطرح كرده است. نویسندگان گزارش مشخص كرده‎اند كه بحران اقتصادی در واقع ناشی از بحران حكمرانی است و یكی از مشخصه‎های حكمرانی بد، عدم توجه به مدیریت مبتنی بر شفافیت ذكر شده است. 2

همچنین در سال 1989 كشورهای آمریكای لاتین با بحران بدهی‎های خود مواجه بودند كه در این ارتباط مؤسسه اقتصاد بین‎الملل تصمیم به برگزاری كنفرانسی در واشنگتن گرفت. اقتصاددانانی از ده كشور آمریكای لاتین در این كنفرانس بر روی ده سیاست اصلاحی3 كه برای آمریكای لاتین ضروری می‎دانستند، توافق كردند. این برنامه اصلاحی به نام «اجماع واشنگتنی»4 معروف شد. اجماع واشنگتنی بر این عقیده بود كه اگر در واقع دولت از سر راه كنار برود، بازارهای خصوصی، منابع را به نحو كارا تخصیص خواهند داد و رشد با ثبات ایجاد خواهند كرد. تجربیات بعدی نشان داد كه اگر چه كلیه عوامل مورد نظر اجماع واشنگتنی برای عملكرد خوب بازارها مهم هستند اما كامل نبوده وبعضاً نادرست هستند و عواملی از دید اجماع واشنگتنی پنهان مانده است كه می‎تواند: تنظیم مالی صحیح، سیاست‎های رقابتی، تسهیل انتقال فن‎آوری و ترغیب شفافیت باشد. علاوه بر آن ابزارهای لازم برای ایجاد بازارهایی با عملكرد خوب، پیشرفت كرده است و اهداف توسعه نیز گسترش یافته است. 5

آنچه كه اجماع واشنگتنی را بیشتر با تردید مواجه ساخت، توسعه موفق كشورهای آسیای شرقی بود، چرا كه این كشورها از نسخه‎های اجماع واشنگتنی پیروی نكرده بودند اما در عین حال از عهده یكی از موفق‎ترین توسعه‎ها برآمده بودند. همچنین بازنگری در فرایند خصوصی سازی اقتصادهای در حال گذار آشكار كرد كه بدون ایجاد زیرساخت‎های نهادی لازم از جمله بازارهای رقابتی و دستگاههای تنظیم‎گری، نیل به اهداف ممكن نیست. تجربه فدراسیون روسیه و تفاوت آن با نمونه چین به وضوح اهمیت رقابت و نه مالكیت را ثابت كرد، به طوری كه چین بدون خصوصی سازی شركت‎های دولتی، دایره رقابت را گسترش داد و برعكس، روسیه بخش اعظم اقتصاد خود را بدون اینكه كاری برای ایجاد رقابت بنماید، خصوصی كرد. نتیجه این شد كه تولید روسیه به كمتر از سطح یك دهه قبل كاهش یافت ولی چین موفق به حفظ رشد دو رقمی به مدت دو دهه شده است و این تجربیات تئوریهای سنتی را دچار سردرگمی كرده است. 6

براساس اجماع واشنگتنی، فرض مسلم این بود كه دولت‎ها بدتر از بازارها هستند. بنابراین دولت هر قدر كوچكتر باشد، دولت بهتری است. در حالی كه سئوال نباید به این صورت مطرح شود كه آیا دولت باید دخالت نماید یا نه؟ بلكه سئوال این است كه دولت چگونه دخالت نماید و مهم نه اندازه دولت، بلكه فعالیت‎ها و روشهای دولت است.

از طرفی بازارها همیشه نتایج كارآمد به بار نمی‎آورند و دارای نواقصی هستند به نحوی كه ممكن است بازار كاركرد خود را به نحو شایسته‎ای انجام ندهد یا نتایج ناشی از كاركرد بازار به خودی خود نامطلوب باشند. 7 این امر منجر به رهیافت نارسایی‎های بازار شد، همچنین تجربه كشورهای صنعتی موفق نشان نمی‎دهد كه دولت نقش حداقلی داشته است بلكه نشان می‎دهد كه در فراگرد تشكیل ظرفیت‎های فنی، دولتها شدیداً دخالت كرده‎اند و این نوع دخالت به منظور جبران ناكامی‎های بازار، متناسب با الگوی بهینه لیبرال بازارهای آزاد لازم و ضروری هستند.

تجربیات فوق، اساس بررسی بانك جهانی و بازاندیشی آن در مورد نقش دولت در توسعه اقتصادی بود كه در گزارش سال 1992 و 1993 بانك منعكس شد، همچنین بانك جهانی در گزارش سال 1997 خود نیز نشان داد كه برای نیل به توسعه، وجود دولت كارآمد ضروری است كه در این راستا كیفیت نهادهای كشور تعیین كننده است. 8 لذا اخیراً اعتقاد بر این است كه دولت و بخش خصوصی عمیقاً در هم تنیده‎اند و دولت باید به عنوان مكمل بازار عمل نماید و فعالیت‎هایی را در دست بگیرد كه باعث بهبود عملكرد بازار و تصحیح نارسایی‎های آن شود.

با توجه به آنچه ذكر شد، بانك جهانی در گزارش سال 1992 خود درخصوص «توسعه و حكمرانی» عناصر عمده حكمرانی مطلوب را برشمرده است. اگر چه روشهای برقراری حكمرانی مطلوب ممكن است در جوامع مختلف با توجه به شرایط آن جوامع، متفاوت باشد اما در هر حال، شفافیت،9 پاسخگویی،10 مسئولیت‎پذیری،11 تأثیرپذیری از نیازهای مردم،12 كارایی13 و اثربخشی14 از عناصر اصلی حكمرانی مطلوب به شمار می‎آیند.

نظر به اهمیت محیط مساعد در سطوح ملی و بین‎المللی برای برخورداری كامل از حقوق بشر كه بنا بر اعلامیه وین و برنامه اقدام 1993، جهانشمول و غیرقابل تجزبه است، كمیسیون حقوق بشر سازمان ملل در قطعنامه شماره
64/2000. خود بر تقویت حكمرانی مطلوب در سطح ملی از طریق تأسیس نهادهای مؤثر و پاسخگو برای پیشبرد رشد و توسعه پایدار انسانی تأكید كرده است و حكمرانی مطلوب را در ارتباط نزدیك با پیشبرد و حمایت از حقوق بشر  دانسته و از كشورها خواسته است روشهای عملی برای تقویت حكمرانی مطلوب اتخاذ نمایند.

 

١- Ida Elisabeth Koch,"Good Governance And The Implementation Of Economic,Social and Cultural Rights", In,  Human Rights and Good Governance, Kluwer law international 2002, p. 73.

2 -  Mette Kjaer and Klavs Kinnerup,"Good Governance:How Dose It Relate to Human Rights?",In, Human Rights and Good Governance,Ibid , p. 4.

3 - این ده سیاست عبارت بودند از: انضباط بودجه‎ای، تجدید نظر در اولویت‎های مخارج عمومی، اصلاح نظام مالیاتی، آزادسازی نرخ بهره، نرخ ارز رقابتی، آزادسازی تجاری، آزادسازی سرمایه‎گذاری مستقیم خارجی در كشور، خصوصی سازی، مقررات زدایی و حقوق مالكیت.

4 – Washington consensus

5 - جان ویلیا مسون ،"تاریخچه اجماع واشنگتنی و پیشنهاداتی برای برنامه کار اصلاحات"،ترجمه افشین خاکباز، در، حكمرانی خوب بنیان توسعه، مركز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، 1383، صص . 60 و 61.

6-  جوزف استیگلیتز،" ابزاربیشتر و اهداف گسترده تر،حرکت به سوی اجماع پسا واشنگتنی"،ترجمه لیلا بندری  در، حكمرانی خوب بنیان توسعه ، قبلی، ص. 101.

7 - مِیر جرالد، مباحث اساسی اقتصاد توسعه، ترجمه غلامرضا آزاد، نشر نی، 1378، چاپ اول،  ص .1035.

8 - Contents of world Development Report 1997 

9 - Transparency

10 - Accountability

11 - Responsibility

12 - Responsivenees

13 - Effeciency

14 - Effectiveness

نویسنده: هرمز یزدانی زنوز