شنبه 16 مهر 1390

حکمرانی چیست؟

 

حکمرانی چیست؟

حکمرانی شایسته به تدریج به عنوان راهبردی كارا و موثر به توسعه مطرح شده است. بنابراین با مفهوم حكومت خوب كه با ترجمه حكمرانی شایسته قرابت بسیاری دارد، متفاوت است. حكومت خوب از نظر تاریخی به اندیشه‌های ارسطو باز می‌گردد اما حكمرانی شایسته یا به زمامداری در چند دهه اخیر مطرح شده است. حکمرانی شایسته در حقیقت نسخه‌ای برای كارآمد ساختن حکمرانی است. بنابراین برای درك مفهوم آن باید ابتدا مشخص شود كه در مورد بهینه‌سازیِ چه چیزی صحبت می‌كنیم. به این منظور در این قسمت به توضیح مفهوم حکمرانی می‌پردازیم.

مفهوم حکمرانی در مرحله‌ای از تاریخ طرح خود تغییر مفهومی پیدا كرده است. پس در بررسی مفهوم حکمرانی به مفهوم آن در دو برهه زمانی پیش از دهه 80 و پس از دهه 80 تا كنون و سپس به دلایل تغییر مفهوم آن در این دوره خواهیم پرداخت. در نهایت، تعاریف حکمرانی از نهادهای مختلف نقل می‌گردد، تا قلمرو آن چه به حکمرانی برای بهبود آن به كار گرفته شده مشخص گردد. سپس به حکمرانی و تعاریف آن خواهیم پرداخت.

زمامداری یا حكمرانی گرچه همواره مورد استفاده متفكران بوده است، اما تا پیش از چند دهه اخیر بیشتر معادل با حكومت و یا حكومت كردن و اعمال مرتبط با حكومت بوده است. حکمرانی مترادف بوده است با رویه‌ها و ترتیباتی كه حكومت یا حاكم از طریق آن‌ها فعالیت می‌كند. فرهنگ بین‌المللی جدید و بستر در مورد واژه حكمرانی آورده است: «عمل، روش، اداره یا قدرت حكومت كردن؛ حكومت»، «مورد حكومت قرار گرفتن»، «شیوه حكومت یا تنظیم‌گری». در بیشتر كتاب‌ها و فرهنگ‌ها یا چنین واژه‌ای مورد استفاده نبوده یا برای آن معنایی جدا از حكومت یا حاكمیت در نظر گرفته نشده است.

حکمرانی با این مفهوم تا پیش از دهه 1980 در حدود 469 بار در رسانه‌ها و مقالات مختلف مورد استفاده قرار گرفته؛ در حالی كه از سال 1986 سالانه حدود 1000 مقاله و گزارش با این عنوان به چاپ رسیده است. این روند تصاعدی استفاده از حکمرانی و كاربردهای جدید آن نشان از تغییر مفهوم واژه دارد.

حكومت و حكمرانی تا پیش از دهه 1980 بیشتر به معنای قدرت متمركز در درون دولت بوده است. اما با تغییر مفهوم حکمرانی، این واژه دیگر به قدرت متمركز درون دولت اشاره ندارد. حکمرانی امروز، به معنای قدرت سیاسی خرد شده بین عناصر حكومتی و غیر حكومتی است. برای تفكیك روشن‌تر حکمرانی و حكومت به عنوان دو الگوی سیاست‌گذاری، باید به این مسئله پرداخت كه كدام عناصر حكومتی متمركز مانده و كدام عناصر خرد شده است.

در حكومت حوزه جغرافیایی تصمیم‌گیری، تقسیم منابع و منافع، اختیار تصمیم‌گیری اجرای تصمیمات همه و همه در صلاحیت عملكرد دولت مركزی قرار دارد. اما در الگوی حکمرانی، حوزه جغرافیایی تصمیم‌گیری بین عناصر حكومتی و عناصر مدنی محلی تقسیم می‌گردد. منابع در اختیار بخش عمومی و خصوصی قرار دارد تا با همكاری یكدیگر مشكلات عمومی را حل كنند. منافع بخش خصوصی كاملاً قربانی منافع بخش عمومی نشده و تا حد امكان بین منافع اجماع سازی می‌شود. اختیار تصمیم‌گیری به جای اینكه به صورت سلسه مراتبی و در اختیار نهادهای ملی عمومی باشد، به صورت افقی بین شمار زیادی از عناصر عمومی و خصوصی پراكندگی دارد. اجرای تصمیمات نیز بر مبنای سیاست‌های تمركززدایانه انجام می‌شود. با توجه به این تفاوت‌ها می‌توان نتیجه گرفت كه حکمرانی یا زمامداری دیگر مترادف با حكومت نیست و به صورت مفهومی گسترده‌تر از آن در آمده است.

چنانچه اشاره شد از دهه 1980 استفاده از واژه حکمرانی در زمینه‌های مختلف فزونی گرفت. از این زمان به بعد كاربرد حکمرانی را می‌توان براساس سطوح تحلیل محلی، ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی و یا موضوعات سیاسی، اقتصادی و تجاری طبقه‌بندی كرد. در زمینه‌های تجاری و مدیریتی اصطلاح حكمرانی شركتی، در اداره و مدیریت شهرها حكمرانی شهری یا محلی، در سطح جهانی حكمرانی جهانی و در نهایت به حکمرانی فراگیر شده است.

حکمرانی چنان انعطاف پذیر و مبهم است كه توانسته چنین گستره وسیعی از مفاهیم را در برگیرد. اما پیدایش و كاربرد آن در موضوعات مختلف نشان دهنده این موضوع است كه با وجود تفاوت در تعاریف، ترتیبات حکمرانی در بیشتر سطوح با یكدیگر مشابه است. با بررسی تعاریف ارائه شده از حکمرانی در سطوح تحلیلی و همچنین موضوعات مختلف چنین برمی‌آید كه «حکمرانی چارچوبی تغییر ناپذیر نیست؛ بلكه برای این طرح شده است كه مانند چارچوبی قابل انعطاف برای بررسی مسائل مهم سیاسی باشد. بنابراین مشكل ما محدودیت‌های چارچوبی دست و پا گیر نیست. كاملاً‌ بر عكس، مشكل در چالش تفاسیر متفاوت از حکمرانی توسط متفكران متعدد است.»

نظر به اینکه كشورهای جهان سوم از سویی به دلیل بحران‌های مالی و بدهكاری، ناچار به پذیرش نفوذ نهادها و سازمان‌های بین‌المللی شده‌اند و از سوی دیگر نیز با بالا رفتن سطح فرهنگ و تحصیلات و انتقال ارزش‌های غربی به جوامع در حال توسعه، جامعه مدنی و گروه‌های هم سود شروع به شكل‌گیری كرده‌اند و با شكل‌گیری آن‌ها گروه‌های نفوذی در فرآیند تصمیم‌گیری‌های كلان اقتصادی و اجتماعی پدید آمده‌اند، بنابراین در فرآیند تصمیم‌گیری‌های كلان و اجرای این تصمیمات دیگر تنها حكومت مركزی و منافع آن مطرح نیست بلکه حكومت‌ها ناچار به در نظر گرفتن عناصر بین‌المللی و داخلی غیردولتی و همچنین منافع و خواست‌های آنان شده‌اند.

با گسترده شدن نقش نهادهای غیرحكومتی در فرآیند توسعه دیگر واژه‌ها و مفاهیم تعریف شده نمی‌توانستند وجود و آثار عوامل غیردولتی و غیررسمی را در روند توسعه بیان كنند. در حالی كه تأثیر و نقش عوامل غیررسمی و غیردولتی مانند گروه‌ها و نهادهای مدنی و نهادهای بین‌المللی در توسعه بسیار فراگیر شده بود. پس حکمرانی برای توصیف تصمیم‌گیری سیاسی در سطوح مختلف محلی،‌ملی منطقه‌ای و بین‌المللی به كار گرفته شد به نحوی كه نهادهای بین‌المللی، نهادهای داخلی غیردولتی و مدنی، گروه‌های هم سود در بخش خصوصی و شهروندان را نیز علاوه بر حكومت و نهادهای حكومتی در بر گیرد و امروز برای اطلاق به پدیده‌ای به كار می‌رود كه فراتر از حكومت و سیاست‌های آن است. بنابراین در مفهوم سازی برای حکمرانی باید از مفهوم سنتی دولت و حوزه دولتی فراتر رفت. البته حتی با این وجود نیز همچنان دولت به عنوان مهمترین عنصر حکمرانی باقی مانده است.

تعاریف متعددی از سوی نهادهای مختلف بین‌المللی در مورد حکمرانی ارائه شده است.

بانك جهانی. حکمرانی شیوه‌ای است كه به وسیله آن قدرت در عرصه مدیریت منابع اقتصادی و اجتماعی كشور به كار گرفته می‌شود. سه جنبه مهم حکمرانی عبارتند از:

1-‌ شكل نظام سیاسی

2-‌ نحوه اعمال قدرت در زمینه مدیریت منابع اقتصادی و اجتماعی در جهت توسعه

3-‌ توان حكومت برای طراحی، طبقه‌بندی و اجرای سیاست‌ها و ایفای كاركردهای خود.

UNDP ● ؛ حکمرانی به كارگیری قدرت اقتصادی، سیاسی و اداری برای اداره كارها در كلیه سطوح است. حکمرانی سازوكارها، روش‌ها و نهادهایی را در بر می‌گیرد كه از طریق آنها شهروندان و گروه‌ها به بیان منافع خود می‌پردازند، حقوق خود را به كار می‌گیرند، تعهدات خود را انجام می‌دهند و به اختلافات رسیدگی می‌كنند.

سازمان همكاریهای اقتصادی و توسعه OECD ؛ مفهوم حکمرانی، استفاده از قدرت سیاسی و اعمال كنترل بر جامعه را در ارتباط با اداره منابع برای توسعه اقتصادی و اجتماعی در خود دارد. این مفهوم گسترده، به نقش مقامات عمومی در ایجاد فضای مناسب برای فعالیت عناصر اقتصادی، توزیع سود و ارتباط بین فرمان بران و فرمانروایان اشاره دارد.

انستیتو حکمرانی اوتاوا ؛ حکمرانی از نهادها، رویه‌ها و عرف‌های اجتماعی در مورد اعمال قدرت، تأثیر تصمیمات بر جامعه و جایگاه منافع مختلف در این تصمیمات تشكیل شده است. به بیان دیگر حکمرانی در مورد این است كه دولت چگونه خود را اداره می‌كند، چگونه اعمال قدرت می‌كند و چگونه به خواست‌های بخش‌های مختلف اجتماعی پاسخ می‌دهد.

كمیسیون حکمرانی جهانی ؛ حکمرانی مجموعه روش‌هایی است كه افراد و نهادهای عمومی یا خصوصی از طریق آن امور را اداره می‌كنند؛ شیوه‌ای مستمر كه در طی آن منافع مختلف یا متضاد در كنار یكدیگر قرار گرفته و همكاری صورت می‌گیرد. حکمرانی نهادهای رسمی و نظام‌های و ترتیبات غیررسمی را در بر می‌گیرد. این عناصر رسمی و غیررسمی، یا قدرت تضمین رعایت قانون را دارند و یا مردم برای تبعیت از آنها به توافق رسیده‌اند.

انستیتو تكنولوژی توكیو؛ مفهوم حکمرانی به شبكه پیچیده‌ای از ارزش‌ها، هنجارها، روش‌ها و نهادهایی اشاره دارد كه از طریق آنها جامعه، به صورت رسمی یا غیررسمی، توسعه را اداره می‌كند و اختلافات را حل و فصل می‌كند.

انستیتو بین‌المللی علوم اداری؛ حکمرانی به روش‌هایی اشاره دارد كه به وسیله آنها عناصر موجود در جامعه قدرت و اختیار تأثیرگذاری بر اجرای سیاست‌ها و تصمیمات مربوط به حوزه عمومی، توسعه اجتماعی و اقتصادی در اختیار می‌گیرند. حکمرانی مفهومی گسترده‌تر از حكومت است چون تعاملات بین نهادهای رسمی و نهادهای جامعه مدنی را نیز در بر می‌گیرد.

سازمان توسعه بین‌المللی DFID ؛ چند عنصر كلیدی برای حکمرانی در نظر دارد:

  • مشروعیت حكومت (نظام سیاسی)
  •  پاسخگویی مقامات سیاسی و اداری حكومت (مأموران خدمات عمومی و نظام‌های تجاری)
  •  توانایی حكومت‌ها برای شكل دادن به سیاست‌ها و انجام آن‌ها

بانك آسیایی توسعه؛ دیدگاه بانك جهانی در مورد حکمرانی را مورد پذیرش قرار داده است. بر همین اساس بانك به حکمرانی را مترادف با مدیریت توسعه كارا می‌داند. این مفهوم بخش‌های عمومی و خصوصی را در بر دارد. به حکمرانی با كارایی برنامه‌های كمك‌رسانی مالی در ارتباط است. به حکمرانی برآورده شدن خواست‌های شهروندان را توسط حكومت تضمین می‌كند.

USAID؛ حکمرانی مشتمل بر توانایی دولت، تعهد به برآوردن خیر همگانی، حاكمیت قانون، میزان شفافیت و پاسخگویی، مشاركت مردمی و سرمایه اجتماعی است. بدون به حکمرانی، غیرممكن است كه به توسعه دست یابیم. منابع و ساختارها به هر میزان كه غنی باشند حکمرانی بد را جبران نمی‌كنند.

نقطه مشترك این تعاریف در اشاره به روند تصمیم‌گیری‌های كلان اقتصادی و اجتماعی، روند اجرای این تصمیمات و نقش عناصر رسمی دولتی و بین‌المللی و عناصر غیررسمی جامعه مدنی و جامعه بین‌المللی است. همچنین حکمرانی در مورد رویه‌هاست و نه اهداف. بیشتر تعریف‌ها نیز حکمرانی را رویه‌هایی می‌دانند كه از طریق آنها قدرت به جریان می‌افتد.

 

1-  به نقل از: منفرد، لیلی،  به زمامداری و قوه مقننه ، پایان نامه کارشناسی ارشد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی،  1385

 

- Governance

-...,“Governance”,The Free Encyclopedia of Wikipedia, on   http://en wikipedia.org/wiki/governance

 

- Krahmann.Elke, “National, regional and global governance: one Phenomenon or many?”, on http://www.questia.com/

- Ibid.

- Adellatif, Adel M. “Good Governance and Its Relationship to Democracy and Economic Development”, Workshop IV of Global Forum III on Fighting Corruption and Safeguarding Integrity. Seoul 2003

- weiss, Thomas G.(2005) “Governance, Good Governance and Global Governance”, in The Global Governanve Reader, by Rorder, by Rorden Wilikinsoon, lst ed., Routledge: England.,p.76

- World Bank, Governance, The World’s Bank Exerience, 1994, on: http://www.worldbank.org/

- UNDP, Governance for Sustainable Human Development, 1997, on: http://www.undp.org

- Weiss, op.cit.,p.70

- Ibid., p.70

- Commission in Global Governance

- Adbellatif, op.cit.p.23

- Weiss, op.cit., 70

- Ibid.,p.70

- Abdellaatif, op.cit.pp.22023

- Ibid. pp.23

- On:http;//www.usaid.gov/fani/overview/governance.htm