پنجشنبه 3 آذر 1390

مؤلفه‌های تشكیل دهنده به زمامداری

 

 

اول-‌ انعطاف‌پذیری۱

انعطاف‌پذیری در كنار پاسخگویی مقامات عمومی به شهروندان (پاسخگویی بیرونی) و حق اظهارنظر شهروندان در مورد اقدامات و تصمیمات مقامات عمومی مطرح می‌شود. میزان انعطاف‌پذیری حكومت و یا فعالان خصوصی و یا عمومی غیردولتی در مقابل شهروندان و افراد ذینفع نشانگر توجه و احترام به خواست و تمایلات شهروندان و افراد ذینفع است. این مسأله به خصوص برای قوه مجریه اهمیت دارد. قوه مجریه در ارتباط مداوم با شهروندان قرار دارد و توجه به خواست شهروندان موجب خواهد شد كه این قوه خدمات را به نحوی بهتر به افراد ذینفع عرضه دارد. اهمیت انعطاف‌پذیری در فعالیت‌های بخش خصوصی بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرد. بخش خصوصی به علت رقابتی بودن بازار، ناچار است كیفیت خدمات خود را مطابق خواست مشتریان تغییر و بهبود بخشد. اما فعالیت‌های حكومتی به این دلیل كه در محیطی انحصاری انجام می‌شوند، بدون توجه به خواست شهروندان عرضه می‌گردند. در برخی كشورها نیز با الهام از این فعالیت بخش خصوصی، تلاش شده است كه عملكرد عمومی به خصوص عملكرد قوه مجریه بهبود یابد.۲

مسأله انعطاف پذیری و حق اظهارنظر، تأثیر مستقیم بر میزان مشاركت شهروندان دارد. رضایت شهروندان از ارائه خدمات عمومی موجب خواهد شد كه شهروندان احساس نزدیكی بیشتری با حكومت داشته باشد كه این مسأله نیز به نوبه خود موجب تقویت مشاركت شهروندان خواهد شد.

دوم-‌‌ انصاف۳

انصاف مؤلفه‌ای است كه تحقق آن منوط به وجود قوه قضاییه‌ای بی‌طرف و قوی است. گرچه وجود چارچوب‌های حقوقی موثر در تحقق انصاف نقش مهمی دارد اما این مسأله بدون وجود قوه قضاییه‌ای مستقل و بی‌طرف امكان پذیر نخواهد بود. استقلال قوه قضاییه هم از جهت عدم نفوذ سایر قوا و نهادهای حكومتی و هم از جهت عدم نفوذ گروه‌های فشار جامعه مدنی اهمیت دارد. مسأله مهم دیگر در رعایت انصاف، دسترسی آسان و كم هزینه شهروندان به قوه قضاییه است. همچنین سرعت رسیدگی قضایی نیز یكی دیگر از شاخصه‌های بررسی انصاف در كشورها است.

سوم-‌ مشاركت

مشاركت یكی از عناصر كلیدی به زمامداری به شمار می‌آید. گفتیم كه توسعه موفق تحولی درون‌زا و برخاسته از خواست شهروندان و مشاركت فعال آنان در روند توسعه است. بنابراین مشاركت اهمیت بسیاری در به زمامداری پیدا كرده است. از سوی دیگر نیز باید این موضوع را مورد توجه قرار داد كه زمامداری با حكومت و حاكمیت تفاوتی اساسی دارد و آن در برگرفتن جامعه مدنی و گروه‌های هم سود است. بنابراین برای اینكه زمامداری و به زمامداری معنا پیدا كنند، خواه ناخواه ابتدا باید مشاركت فعال جامعه مدنی در روند تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات محقق گردد.

تفاوت مشاركت با سایر مؤلفه‌های به زمامداری در آن است كه سایر مؤلفه‌ها بیشتر الزاماتی برای حكومت ایجاد می‌كنند ولی مشاركت مستقیماً به شهروندان مربوط است. ممكن است حكومت بتواند سایر مؤلفه‌ها را ندید گرفته و یا از انجام آنها سرباز زند؛ اما در صورتی كه مشاركت شهروندان وجود داشته باشد نمی‌توان آن را ندیده گرفت. شهروندان از طریق رأی‌دادن، پیوستن به نهادهای جامعه مدنی، اداره خدمات عمومی و یا با مشاركت در گفتمان عمومی در مورد موضوعات حكومتی در زمامداری مشاركت داشته باشند.[1]

در این خصوص، امكان مشاركت مبحث بسیار مهمی است. با دسترسی مردم به مهارت‌ها، منابع و نهادها، ظرفیت شهروندان برای انجام اقداماتی برای خود یا مذاكره در مورد تصمیماتی كه توسط دیگران اتخاذ می‌شود، بالا می‌رود. تمركززدایی از روش‌های بالا بردن میزان مشاركت از طریق دادن اختیار به شهروندان حاشیه‌ای برای استفاده از نهادها و منابع است.[2]

 

چهارم- كارآیی و اثربخشی[3]

كارآیی به معنای كاهش هر چه بیشتر هزینه‌ها و مصرف بهینه منابع مالی و انسانی و اثربخشی به معنای دستیابی به اهداف پیش‌بینی شده و سیاست‌های مشخص اجرایی است.[4] در این مؤلفه نهادها و رویه‌هایی كه از منابع استفاده می‌نمایند باید به نحوی سازماندهی گردند كه با كمترین هزینه بیشترین استفاده در جهت تأمین نیازهای شهروندان فراهم آید. استفاده از منابع طبیعی و به خصوص محیط زیست با توجه به نیازهای نسل‌های آینده به صورت مستمر و پایدار خواهد بود.

كارآیی رویكرد نتیجه محور به عملكرد زمامداران است. مهم آن است كه از منابع بهترین استفاده ممكن صورت گیرد. شرط اول در استفاده بهینه از منابع، تفكیك بین منابع عمومی و خصوصی است. با روشن شدن این تفكیك منابع عمومی باید تنها برای عموم استفاده شوند. اگر مقامات عمومی در مورد رفاه عمومی ملاحظه داشته باشند و منابع عمومی را برای نفع خصوصی به كار نگیرند، كارایی تحقق می‌یابد. این جنبه از كارآیی مورد تأكید بانك جهانی بوده است چرا كه با ممانعت از استفاده از منابع عمومی برای منافع خصوصی تا حد زیادی از فساد به خصوص فساد دولتی جلوگیری می‌شود.

شرط دوم، توانایی و مهارت مقامات در استفاده از منابع است. در این مرحله توانمندی‌های دولت اهمیت زیادی دارند.[5] به همین دلیل در بررسی كارآیی حكومت، تنها استفاده از منابعی مهم است كه با توجه به توان و ظرفیت حكومت قابل بهره‌برداری و استفاده است. این مؤلفه بیشتر برای نهادها و كارگزاران قوه مجریه الزاماتی را فراهم می‌سازد. در بند دوم مؤلفه‌های حاكمیت قانون، پاسخگویی، اجماع‌سازی و شفافیت از آنجا كه بیشترین تأثیر را بر قوه مقننه دارند به طور جداگانه مورد بررسی قرار می‌گیرند.

پنجم-‌ حاكمیت قانون[6]

حاكمیت قانون مؤلفه‌ای است كه در رویكرد تقریباً تمام نهادها به عنوان مشخصه مهم اصلاحات به زمامداری طرح شده است. البته حاكمیت قانون مؤلفه‌ای در عرض مؤلفه‌های دیگر به زمامداری نیست. بسیاری از اصول مطرح در حاكمیت قانون، به عنوان مؤلفه‌های به زمامداری شناخته شده‌اند. به این جهت می‌توان گفت كه حاكمیت قانون با سایر مؤلفه‌های به زمامداری متفاوت است و تأثیرگذرای ملموس و مستقیم بر به زمامداری ندارد؛ بلكه كل نظام حقوقی را تحت تأثیر قرار می‌دهد.

حاكمیت قانون مفهومی است كه از دیرباز در گفتمان حقوقی و سیاسی مطرح بوده است و متفكران بسیاری در مورد معنا، حدود و قواعد مستتر در آن سخن گفته‌اند. در مورد معنای حاكمیت قانون، تعاریف بسیاری وجود دارد. برخی از این تعاریف از دیدگاه شكلی و برخی از دیدگاه ماهوی مطرح شده‌اند. در این نوشتار در پی ارائه تعریفی از حاكمیت قانون نیستیم؛ اما برای تحدید موضوع، شایسته ذكر است كه مفهوم مورد نظر از حاكمیت قانون در اینجا مفهومی شكلی است.[7] حاكمیت قانون به معنای حاكمیت قانون خوب نیست چرا كه در این صورت برای فهم آن ناگزیر از ارائه نظریات سیاسی خواهیم بود. منظور از حاكمیت قانون آن نیست كه قانون خوب باید حاكم باشد. حاكمیت قانون تنها ایده‌آلی سیاسی است كه از مشخصه‌های نظام حقوقی است و با مفاهیمی چون دموكراسی، عدالت و برابری و حقوق بشر متفاوت است.[8] «گاهی از آن به حكومت قانون در مقایسه با حكومت‌های دیكتاتوری، مطلقه و پادشاهی استفاده شده است و گاهی آن را به ویژگی‌های عمومیت داشتن، مستمر و صریح بودن قوانین معرفی كرده‌اند. اما فصل مشترك همه موارد فوق را می‌توان، در این نكته خلاصه نمود كه مطابق این اصل، استفاده خودسرانه و مستبدانه از قدرت، در تصمیم‌گیری‌های حكومتی مردود است.»[9]

حاكمیت قانون، الزاماتی را برای قوه مقننه ایجاد می‌كند. با توجه به كاركرد تقنینی و نظارتی قوه مقننه می‌توان این الزامات را از یكدیگر تفكیك كرد. ابعاد مختلف حاكمیت قانون، قواعدی را در خود جای می‌دهند كه الزاماتی برای كاركرد تقنینی یا نظارتی قوه مقننه ایجاد می‌كند. بعد مفهومی حاكمیت قانون بیشتر الزاماتی برای كاركرد تقنینی قوه مقننه در بر دارد و بعد نظارتی نیز در كاركرد نظارتی قوه مقننه منعكس می‌شود.

با توجه به اینكه تنها مفهومی شكلی از حاكمیت قانون مدنظر است، قواعدی چون انتشار قوانین، وضوح و روشنی قوانین، ناظر به آینده بودن و‌‌ از مشخصه‌های حاكمیت قانون است. این مشخصه‌ها مستقیماً در كاركرد تقنینی قوه مقننه تأثیر می‌گذارند. این الزامات بعد مفهومی حاكمیت قانون در قوه مقننه در مؤلفه‌های شفافیت و اجماع‌سازی منعكس می‌شوند. بنابراین با بررسی مؤلفه‌های شفافیت و اجماع‌سازی در بخش دوم این الزامات مشخص می‌شود.

الزامات بعد نظارتی حاكمیت قانون در قوه مقننه نیز چنان كه گذشت، در كاركرد نظارتی قوه مقننه نمود می‌یابند. البته در میان مؤلفه‌های به زمامداری پاسخگویی نیز به عنوان یكی از مؤلفه‌های مهم در نظر گرفته شده است. اما خود پاسخگویی را نیز می‌توان از قواعد مستتر در حاكمیت قانون به شمار آورد. این بعد از حاكمیت قانون در بخش مربوط به كاركرد نظارتی قوه مقننه. به عنوان مبنای این كاركرد مورد بررسی قرار می‌گیرد.

ششم-‌ پاسخگویی[10]

پاسخگویی عنصری مهم در به زمامداری هم در معنای خاص، مدیریت صحیح توسعه و هم در معنای عام، تجمیع امكانات عمومی كشور برای تضمین خیر همگانی است. در معنای خاص به زمامداری، پاسخگویی ابزاری برای نظارت بر اشتباهات اداری و مدیریتی و تحقق كارایی و اثربخشی و شفافیت در مدیریت توسعه است. در به زمامداری به معنای عام پاسخگویی از سویی ابزاری است برای تأمین حق مشاركت مردم در تصمیم‌ها و برنامه‌های حكومتی كه ارزش‌ها و اصول مردم سالاری را تضمین می‌نماید. از سوی دیگر نیز ابزاری است برای تأمین كارایی و اثربخشی و شفافیت در بخش حكومتی.[11]

بانك جهانی نیز در یكی از اسناد خود[12] پاسخگویی را به دو نوع درونی و بیرونی تقسیم كرده است كه منطبق با كاركردهای مذكور پیشین است. پاسخگویی بیرونی به این معناست كه مقامات در برابر شهروندان در قبال اقدامات و تصمیمات خود پاسخگو باشند. این پاسخگویی هم مقامات انتخاباتی و انتصاباتی حكومت را در برمی‌گیرد و هم شركت‌ها، شركت‌های چند ملیتی و سایرینی كه خدمات عمومی ارائه كرده و یا قشر بزرگی از شهروندان را تحت تأثیر قرار داده و قدرت زیادی در تصمیم‌گیری عمومی دارند. این مقامات، به دلیل تأثیر گسترده‌ای كه بر زندگی مردم دارند، مورد اعتماد عموم هستند و در مقابل باید در خصوص اقدامات خود به قوه مقننه و مردم پاسخگو باشند.[13]

پاسخگویی درونی به معنای پاسخگویی مقامات و نهادهای عمومی در برابر یكدیگر است و در نظام نظارت و تعادل نمود می‌یابد. این پاسخگویی هم در برابر مقام منتصب كننده یا انتخاب كننده و هم در برابر مقام ناظر است. این نوع پاسخگویی را با توجه به نوع آن می‌توان به چند دسته تقسیم‌بندی كرد. پاسخگویی عمومی كه در برابر انتخاب كنندگان است، پاسخگویی اداری و حقوقی و سیاسی در برابر مقام منتصب كننده و یا مقام ناظر.[14] مؤلفه پاسخگویی اثرات زیادی در كاركرد قوه مقننه دارد به همین جهت تفصیل انواع آن در بخش دوم آورده خواهد شد.

هفتم-‌ اجماع‌سازی[15]

روند توسعه زمانی موفقیت‌آمیز خواهد بود كه تمام عناصر عمومی و خصوصی فعال در جامعه درگیر آن باشند و با مشاركت فعال خود این روند را تسهیل نمایند. برای جلب مشاركت و درگیر نمودن این عناصر در روند توسعه لازم است كه منافع این گروه‌ها برآورده شود. اگر گروه‌ها، روند توسعه را به سود خود بیایند، مشاركتی موثر و فعال در این روند خواهند داشت. به زمامداری به عنوان الگوی توسعه تمام ساختارها و فرآیندهای تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات را در برمی‌گیرد و به ناچار باید به تمام عناصر رسمی (حكومت) و غیررسمی (جامعه مدنی) و منافع آنها را بپردازد. بنابراین مسأله مهمی كه مطرح می‌شود، جلب منافع تمام این عناصر است. مشكل آنجا است كه این عناصر دارای منافع مختلف و گاه متضادی هستند. بنابراین باید بین منافع مختلف به بهترین شیوه ممكن توافق و اجماع‌سازی شود. از این جاست كه اجماع‌سازی به عنوان یكی از مؤلفه‌های مهم به زمامداری پدیدار می‌ شود. در روند اجماع‌سازی بین منافع، باید به این نكته توجه كرد كه برنامه‌ریزی و قاعده‌گذاری با دیدگاهی بلندمدت و متوجه آینده و با در نظر گرفتن چارچوب‌های تاریخی، فرهنگی و اجتماعی جامعه انجام شود.[16]

موفقیت اجماع‌ سازی بسته به این موضوع است كه تصمیم‌گیری‌ها در نظام اجتماعی به چه صورت انجام می‌شود و این موضوع به خصوص در فرآیند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در قوه مقننه اهمیت می‌یابد. مسأله مهم آن است كه در روند تصمیم‌گیری در قوه مقننه تا چه میزان منافع گروه‌های هم سود، منافع ملی و منافع محلی نمود می‌یابند و گروه‌های نفوذ، نمایندگان و كمیسیون‌ها هر كدام چه نقشی در این فرآیند ایفا می‌كنند. این موضوع درگفتارسوم و چهارم از فصل دومِ بخش دوم به طور تفصیلی مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

هشتم-‌ شفافیت[17]

شفافیت مؤلفه دیگر به زمامداری است. شفافیت به معنای روشن بودن روند قاعده‌گذاری، تصمیم‌گیری و اقدامات در برابر شهروندانی است كه تحت تأثیر آن قرار می‌گیرند. با این تعریف شفافیت دارای ابعاد گوناگونی در ارتباط با قوای مختلف است. شفافیت در قوه مجریه، مربوطه به عملكرد مقامات و مأموران و شفافیت قواعدی است كه با عناوین آیین‌نامه یا بخش‌نامه برای شهروندان حق و تكلیف ایجاد می‌كنند. در قوه مقننه، شفافیت در روند بودجه ریزی اهمیت بسیاری دارد. همچنین شفاف و واضح بودن وضع قوانین و علنی بودن آن نیز مطرح است. وجود شفافیت در هر یك از این ابعاد، به جریان آزاد اطلاعات به عنوان یك حق بنیادین برای افراد بستگی دارد. چرا كه باید امكان موشكافی شهروندان در مورد شكل‌گیری و اجرای سیاست‌های عمومی وجود داشته باشد و این امر بدون داشتن اطلاعات كافی در مورد قواعد، تصمیمات و اقدامات مقامات ممكن نخواهد بود. ممكن است مراحلی از جریانات قانونگذاری یا اجرای آن‌ها به علت حفظ امنیت ملی غیرعلنی باشد اما موارد غیرعلنی و مخفی باید به صورت استثنایی بر اصل شفاف بودن عملكرد حكومت باقی بماند. به این منظور باید حدود و مرزهای جریان آزاد اطلاعات و چگونگی آن به روشنی مشخص گردد. حق بر اطلاعات مواردی چون روش اطلاع‌رسانی، موضوعاتی كه باید به اطلاع برسند، مقامات مسئول در تصمیم‌گیری، رویه اجرای تصمیمات، زمان لازم‌الاجرا شدن تصمیم، نحوه رسیدگی به شكایات و دعاوی مربوطه و زمان مناسب برای این اقدامات را در برمی‌گیرند. از آنجا كه شفافیت تأثیر زیادی بر عملكرد تقنینی قوه مقننه دارد، درگفتار دوم از فصل دومِ بخش بعد به تفصیل به آن پرداخته خواهد شد.

امروزه مبانی به زمامداری را از دیدگاه‌های متفاوتی می‌توان مورد بررسی قرارداد و می‌توان مبانی آن را از نظر اخلاقی، اقتصادی یا سیاسی بررسی و مشخص نمود. علاوه بر آن نظر به اینكه به زمامداری خود یك مفهوم مجموعی است و خود متشكل از چندین عامل دیگر مثل شفافیت، پاسخگویی، حاكمیت قانون، مشاركت، تأثیرپذیری از نیاز مردم، كارآیی، اثر بخشی، حق اظهارنظر و اجماع‌سازی می‌باشد، لذا برای هر یك از این عوامل می‌توان مبانی خاص خود را مشخص نمود .

با توجه به اینكه به زمامداری در ابتدای طرح آن به عنوان راهبردی برای توسعه مطرح شده است و سپس از نظر سیاسی و حقوق بشر نیز مورد توجه قرار گرفته است، لذا ما مبانی آن را از دیدگاه اقتصادی و سیاسی مورد بررسی قرار خواهیم داد.

 

 


۱ Responsiveness

 

۲ - خیرخواهان، جعفر و سعید عیسی‌زاده. «كارت گزارش راهكاری برای بهبود عملكرد موسسات دولتی»، حكمرانی خوب، بنیان توسعه، به كوشش میدری و خیرخواهان، مركز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، بهار 1383، صص 603-651

۳ - Equity

[1]- World Bank. “MENA Development Report, Better Governance for Development in tne Middle East and North Africa”, 2003, On: http://worldbank.org/.p.XIX

[2]- ... , “Satff Report on” Building Peace through Good Governance, op.cit., p.32

[3]- Effectiveness & Efficiency

[4]- زارعی، محمدحسین، «فرآیند مردمی شدن، پاسخگویی و مدیریت دولتی»، نشریه مجله مجتمع آموزش عالی قم. سال سوم، شماره نهم، ص 147

[5]-... , “Staff Report on” Builiding Peace through Good Governance””, op.cit., p.33

[6]- Rule of Law

[7]- برای دیدن تحلیل مقایسه‌ای بین مفاهیم شكلی و ماهوی از حاكمیت قانون ر.ك:

Craing, Paul. “formanl and Substantial Conceptions of the Rule of Law”, in Public Law, Autumn 1997. Pp. 467-487

[8]- Raz, J. “The Rule of Law and Its Virtue”, in The Law Quarterly Review, Vol. 93, April 1977, pp. 195-196

[9]- زارعی، محمدحسین، «حاكمیت قانون در اندیشه‌های سیاسی و حقوقی»، نامه مفید، شماره 26، تابستان 1380، ص 52

[10]- Accountability

[11]- زارعی. «فرآیند مردمی شدن، پاسخگویی و مدیریت دولتی». ص 129

[12]- World Bank, “Mena Development Report…”, op.cit., p.46

[13]- World Bank, Human Development Report 2002, On:  http://www.worldbank.org   

[14]- برای اطلاع بیشتر ر.ك: زارعی، فرآیند مردمی شدن، پاسخگویی و مدیریت دولتی، صص 121-155

[15]- Consensus

[16]- …, “what is Good Governance?”, op.cit.

[17]- Transparency